Historia del catastro

julio 20, 2010

Las razones básicas del establecimiento de registros escritos referentes a la tierra han sido dos: la necesidad de que el comprador de la tierra obtenga publicidad acerca de su compra y la necesidad del estado de saber cuáles son las unidades territoriales pasibles de tributar.
Aún en los aspectos iniciales del desarrollo de la sociedad la necesidad de algún tipo de publicidad referida a la transferencia de derechos sobre la tierra es evidente. La tierra no puede ser llevada consigo por el propietario, así como un acuerdo en sí mismo no evita que un propietario venda la misma propiedad a dos compradores diferentes.
No es raro que hayan derechos de parentesco concedidos respecto de la propiedad inmobiliaria. Por lo tanto debe ser conocido oficialmente y proclamado que no hay obstáculos para la transferencia de los derechos sobre la propiedad.

Referencias biblicas

Encontramos una primer referencia a una organización de reparto de tierras (cuyo registro sería un catastro) en el Libro de Números

Números 35
3 – Y tendrán ellos las ciudades para habitar, y los ejidos de ellas serán para sus animales, y para sus ganados, y para todas sus bestias
4 – Y los ejidos de las ciudades que daréis a los Levitas, serán mil codos alrededor, desde el muro de la ciudad para afuera
5 – Luego mediréis fuera de la ciudad a la parte del oriente mil codos, y a la parte del mediodía mil codos y a la parte del occidente mil codos, y a la parte del norte mil codos, y la ciudad en medio: esto tendrán por los ejidos de las ciudades
Podemos también encontrar en la Biblia la referencia a una compraventa y a su documentación (cuyo registro ordenado sería un registro de tierras) en el Libro del profeta Jeremías
Jeremías 32
9 – Y compré la heredad de Hanameel, hijo de mi tío, la cual estaba en Anathoth, y peséle el dinero: diecisiete siclos de plata.
10 – y escribí la carta, y selléla, e hice atestiguar a testigos, y pesé el dinero con balanza
11 – Tomé luego la carta de venta, sellada según el derecho y costumbre, y el traslado abierto
12 – Y di la carta de venta a Baruch …… y delante de los testigos que habían suscrito en la carta de venta ……. .

Mundo antiguo
Procedimientos o normas similares a las referidas en la Biblia pueden encontrarse en las fuentes egipcias o babilónicas.
La base es que haya publicidad, que la transferencia tenga que tener lugar frente a la presencia de testigos para considerarse válida. Hay evidencias de que en épocas muy tempranas del desarrollo de las civilizaciones se colectaban documentos sobre la tierra con propósitos de garantía de la propiedad y de pago de impuestos. En el Antiguo Egipto ya en el 3000 AC se encuentran esas anotaciones en los registros reales que además estaban basadas en relevamientos topográficos pudiendo verse en las decoraciones de algunas tumbas a los agrimensores trabajando.
Agrimensores egipcios
La referencia directa más antigua se debe a Herodoto (1400 AC) quien menciona que en Egipto trabajaban unos técnicos llamados “estiradores de cuerdas”, los que utilizaban cuerdas de longitudes conocidas con las que se encargaban de replantear los límites de las propiedades después de las crecidas del Nilo, asignando a cada agricultor el área que le correspondía tal cual había sido relevada previo a la crecida, lo cual permitía mantener el funcionamiento del motor principal de la economía como era la agricultura, lo cual era muy importante en un país fuertemente centralizado como Egipto.
Las anotaciones respecto de las áreas que le correspondían a los agricultores no sólo servían para el replanteo de sus propiedades sino para el cobro de un gravamen proporcional a la producción potencial de la parcela, al combinar el área de la parcela con la cantidad de limo depositada sobre ella, estimada a partir de los nilómetros o medidores de altura de las aguas del Nilo.
Se confunde así como en tantos otros lados la historia del catastro con la historia fiscal.
Son importantes los desarrollos en geometría en la Grecia Clásica y el invento por parte de Herón de la dioptra (antecesor directo del teodolito). Les corresponde también la invención del instrumento que en época romana se denominó groma (instrumento para el trazado de perpendiculares en el campo).
Se han encontrado referencias a que los propietarios de los predios rurales en la Antigua Atenas debieron contribuir de forma proporcional al valor de sus inmuebles para costear la defensa de la ciudad sitada, en otro ejemplo del carácter no sólo de protección de la propiedad sino del uso fiscal del catastro.
Se encontró en el norte de Italia una roca plana de alrededor de 4mt. de largo con un mapa grabado alrededor del 1600 o 1400 AC en el que se pueden ver como líneas, los arroyos, canales de irrigación y caminos. Los círculos representan pozos de agua y los rectángulos con una malla de puntos representarían campos de cultivo, por lo que sería unos de los primeros relevamientos conocidos.
Se han encontrado referencias de que en China, alrededor del 700 de nuestra era, existía un sistema fiscal basado en la producción de granos y en la existencia de archivos de planos.
En el Sur de la India, alrededor del 1000 de nuestra era, Raja el Grande, fundador del Imperio Chola ordenó un relevamiento de rentas agrícolas que fue mantenido durante la vigencia de su imperio.

Catastro occidental
Uno de los más importantes documentos acerca de la agrimensura y el catastro es el legado por Sexto Julio Frontino, ingeniero y militar romano nacido hacia el año 41 de nuestra era, cuya actividad transcurrió bajo los emperadores Vespasiano, Tito, Domiciano, Nerva y Trajano, habiendo sido elegido cónsul en el 74, 98 y 100. Escribió tres tratados sobre diferentes materias:

1) Strategematon libri IV, sobre tácticas militares publicado bajo Domiciano

2) De acquaeductu Vrbis Romae, sobre los acueductos de Roma, publicado bajo Nerva y

3) De agri mensura, manual de agrimensura en el que trata de diversas cuestiones sobre la reglamentación de los repartos de tierras a los colonos que seguían a la ocupación por las legiones.

En ese tratado de agrimensura se presentan la mayor parte de las cuestiones que incumben a un agrimensor, tanto respecto a los métodos de relevamiento, como respecto al parcelamiento de tierras y su reparto, así como las consecuencias jurídicas que derivaban de su aplicación a un determinado territorio y la intervención del agrimensor en las controversias que se originaban en la propiedad de los campos.

Los alcances de este tratado se explicitan con los nombres de las cuatro partes que han llegado hasta nosotros

de la clasificación de los campos
de las controversias
de los límites
del ars mensorio
Suya es la frase ” el fundamento del ars mensorio radica en su práctica actuación” y suya es la premisa básica de que deben computarse las áreas por la proyección ortogonal sobre un plano horizontal y no por las medidas hechas sobre el terreno inclinado.

Al replantearse las ciudades y distribuirse los campos entre los colonos romanos que se mezclarían con los pobladores autóctonos, los augures elegían el lugar y los legionarios agrimensores replanteaban el decumanus maximus y el kardo maximus que se cruzaban en el umbilicus. Su trazado coincidía con las direcciones Norte-Sur y Este-Oeste. A partir de éstos y con la ayuda de la groma se replanteaban líneas paralelas denominadas decumanis y kardos que constituían la retícula geométrica de las centurias (de un área aproximada a las 50.5 Há) las que eran repartidas a los colonos mediante un trámite jurídico-administrativo llamado adsignatio.

La elección del umbilicus se realizaba después de un proceso muy detallado de selección de un lugar que cumpliera con una serie de requisitos como ser fácilmente identificable y reconocible por los habitantes del entorno, visible desde la mayoría de las parcelas, etc. para servir de control topográfico de los trabajos.

El tamaño de las parcelas quedaba dado por las siguientes instrucciones
“en primer lugar, dispusieron una extensión de campo enmarcada por cuatro límites, por lo general, una centena de pies en cada una de las partes (lo que los griegos llaman plethron, los Oscos y los Umbros uorsum), los nuestros ciento veinte en cada una de las partes, cada uno de cuyos cuatro lados, como las doce horas del día, los doce meses del año, quisieron que tuviera doce decempedas. El lugar enmarcajdo por cuatro actos dicen que primero se llamó fundo. Dos fundos de este tipo unidos determinan la yugada. Después, dos yugadas de este tipo unidas en una, dan como resultado el campo cuadrado, porque hay en todas sus partes dos actos, según esta extensión. Hay quienes dicen que primero se le llamó suerte, y conducido cien veces, centuria”

Parcelamiento en la colonización romana.
Tomado de “La Campiña de Jaén en los Siglos I y II” de Marcelo Castro López

El terreno se parcelaba en relación a los ejes previamente trazados, donde se trazaban generalmente caminos y estas asignaciones de tierras se recogían en tablillas de bronce, madera o mármol, denominadas “forma” o “aes” marcando los decumani y los kardines replanteados en el terreno con líneas de diferentes grosores, incluyendo la siguiente información catastral.

1. área de cada parcela
2. nombre los propietarios y lotes asignados (acceptae)
3. categoría, origen y régimen jurídico

-fundi excepti et concessi – predios en régimen jurídico diferente en las colonias augustas.
- siluae y pascua compascua – bosques y pastos públicos.
- Subseciua concessa – suelos públicos pasados en propiedad a la colonia o privados.
- Fundus reditta predios restituídos al precedente poseedor y los conmutatum pro suo – permutados.
- Fundus extreclusa – lugares excluídos de la limitación y no asignados, situados entre los límites de la asignación y los del territorio.
- La condición jurídica de los ríos
- El territorio asignado a la ciudad en condición inalienable
- Los montes, etc., (loca inculta)

De esta información se hacían dos copias, una se guardaba en el archivo municipal o colonial y la otra se enviaba al TABULARIUM de Roma. En caso de originarse cualquier litigio agrario gozaban de valor oficial probatorio, prevaleciendo sobre los testimonios.

Esta información registrada para cada propietario “per capita”, da origen al “capitum registrum” o registro de propietarios y por extensión al registro de unidades territoriales pasibles de tributar, de donde se deriva “CAPITASTRUM” raíz etimológica común en todas las lenguas latinas y germánicas a la palabra CATASTRO.

Parecería que el nombre de este tipo de registros, pudiera derivarse también de la palabra griega “katastikhon” (katastikhon) que significa literalmente “línea por línea” pudiendo aludir también a un registro tributario.

La importancia de tales registros puede indicarse por las siguientes citas:
De Marcelo, jurisconsulto romano “El senado estableció que el censo y los documentos públicos tienen más fuerza que los testigos”, y
De Papiniano, en un pasaje del Digesto: “…. en las cuestiones sobre linderos se ha de atender a los documentos antiguos, y a la autoridad del censo formado antes de incoarse el litigio …..”

Algunas décadas después del libro de Frontino se estableció uno de los registros de tierras más famosos del mundo occidental, el “DOMESDAY BOOK” (registro del Gran Catastro) de Inglaterra. El relevamiento fue ordenado por el normando Guillermo el Conquistador después de haber vencido a los sajones en la Batalla de Hastings y según un cronista de la época fue tan completo que “no quedó escondite, ni yarda de terreno, ni siguiera ningún buey ni vaca o cerdo quedaron sin inscribirse en su Registro…”. habiendo sido terminado en 1086.

Fue la intención del conquistador de registrar el valor de sus conquistas y permitir asesorarse sobre su potencial para recaudar impuestos. Los registros mostraban los nombres de los propietarios, área, forma de ocupación, usos de la tierra, número de ocupantes, cantidad y tipo de ganados. El registro no estaba apoyado en mapas, lo que ha sido la condicionante fundamental para el desarrollo catastral inglés.

En otros países podemos encontrar muy antiguos relevamientos y registros de tierras. Muchos de ellos son listas de impuestos sin mapas específicos.
En Italia, los primeros catastros fueron los estimi o allibramenti desarrollados durante el Siglo XIII en algunas ciudades del norte de la península (Florencia, Siena, Pavia) Se trata de estimaciones indirectas de la renta de los ciudadanos, según el parecer de comisiones de notables.
El más importante de esos estini fue el Catastro de Firenze (1427-1430) que alcanzaba a Pisa, Pistoia y Arezzo. No se limitaba a inventariar y valorar las propiedades inmuebles, sino que realizaba además un censo poblacional y patrimonial en un sentido muy amplio, registrando los componentes de la familia, las rentas de todo tipo, el ganado, los títulos de deuda pública, valor de los negocios, etc.

El origen del catastro de Florencia fue considerado por Maquiavelo como un ejemplo de las conquistas logradas en la lucha por la libertad.

Durante la guerra contra Milán entre 1422 y 1427, la elevación de los gastos de la república exigió que se elevaran los impuestos, habiendo intentado Juan de Médicis repartir esa carga fiscal en proporción a la riqueza, dando origen a aquel catastro. Estos catastros de las ciudades-estado se realizaba de manera rápida por la poca extensión territorial de las mismas, reduciendo las dificultades de los cambios del poder político.

Además en aquellos emporios comerciales se había comenzado a desarrollar una fuerte burguesía, cuya fuente de ingresos fundamental no era la tierra (fácil de controlar con un catastro) sino el capital (fácil de ocultar). Por ello ante la agitación de los habitantes de la ciudad, los gobernantes optaban por hacer pagar el grueso de la carga fiscal a la riqueza inmobiliaria.

En 1718 se inició en Milan un censimento de la riqueza, valorando el producto bruto de las parcelas, calificando los terrenos en una tabla de calidades y cultivos previamente establecidos, estimando su renta potencial. Este censo funcionó hasta 1886, siendo copiado en otras zonas de la península.

En Piamonte se realizaron trabajos de catastrales entre 1700 y 1730, a partir de relevamientos topográficos de los pueblos, parcelas y cultivos.
En Suecia, el rey Gustav Wasa Iº ordenó en 1540 el relevamiento de todas las granjas pasibles de pagar impuestos. Los registros incluían los nombres de los pueblos y de las granjas, los nombres de los propietarios y su índice de productivi-dad relacionado con la “granja normal”. Después de varios intentos de agregar relevamientos topo-gráficos, se llegó a la fundación en 1628 del Servicio Topo-gráfico Sueco (Landmateriverket) cuya actividad fundamental fue la confección de mapas con fines fiscales en los que se consignaba no sólo la forma y área de las parcelas sino su productividad.

Varios otros países buscaron mejorar los registros fiscales con el agregado de mapas, como en partes del norte de Italia y en el Imperio Austro-Húngaro en el siglo XVIII.
El real desarrollo se da a partir de la creación del Catastro en Francia por Napoleón Iº por Ley de 15 de diciembre de 1807 habiéndose impuesto sus principios por todo el mundo latino, básicamente por el hecho de que habiendo sido España dominada por Francia, los principios del Catastro Francés o Napoleónico pasaron al Catastro Español.

El primer antecedente de esta idea como extensión de un catastro sobre el territorio de una de las grandes monarquías europeas había sido en 1666, cuando Colbert había encargado realizar el catastro de Montauban como piloto para extender el procedimiento a toda Francia. Muerto Colbert el proyecto se abandonó, pero la idea se mantuvo presente.
Los trabajos del Catastro Napoleónico comenzaron en 1808 y fueron terminados en 1850 pero adolecieron de un defecto increíblemente no previsto, como que los registros eran inmutables, no habiéndose previsto la actualización regular de los planos, perdiendo rápidamente su valor, manteniéndose en cambio actualizadas las anotaciones de mutaciones en el libro padrón “livre foncier”. Este hecho hizo que fuera necesaria una renovación total de los gráficos prevista por la Ley de 16 de abril de 1930, que demoró largos años en terminarse, cubriendo el territorio nacional, excepto Alsacia y Lorena que tienen su propio sistema catastral.

En Suiza con trabajos catastrales muy detallados en Ginebra desde 1711 y en otros cantones, el catastro fue unificado después de la introducción del Código Civil en 1912, cubriendo sólo el 70% del territorio, con sistemas muy especiales como el amojonamiento sistemático de todas las parcelas por lo que se otorga al Catastro un peso jurídico y técnico considerable asegurando de manera casi incontestable la propiedad por su registro en el Catastro.

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En Alemania, cada “lander” tiene su propio Catastro Inmobiliario con sistemas que se remontan a principios del siglo pasado con una base común en un catastro de fines jurídicos pero con diferencias notables en su forma y contenido. El Catastro de Sajonia-Weimar data de 1726 con un concepto fiscalista, en tanto que en otros lander se buscó más la garantía de las trasmisiones, dando origen al concepto germánico de catastro jurídico.

Como dato curioso, con el traslado del concepto del catastro napoleónico en Alemania, se realizó el empadronamiento de la ciudad de Colonia, donde se producía “echt Kölnich Wasser”, habiendo identificado su fabricante el producto por el número de padrón donde se producía, dando origen al Agua de Colonia 4711.

Tuvo gran influencia el modelo prusiano que se basaba en un doble registro de las fincas: en el libro catastral (flurbuch) se describía el estado material de las parcelas y en el registro de la propiedad (grundbuch) se registraban sus características jurídicas, con un sistema de comunicación entre ambos que garantizaba la correspondencia de los registros. Por ello se partía de mediciones muy exactas y un amojonamiento completo de las parcelas, unida al concepto de valor jurídico probatorio de los registros y a la garantía del Estado sobre los mismos.

Una uniformización fue iniciada cuando los asuntos de Topografía y Catastro fueron retiradas de las competencias de los “lander” y pasaron a ser competencia del Reich. Debido a la guerra, todo lo planificado debió ser abandonado. Después de la guerra, las competencias fueron restituídas a los Estados, pero ahora con competencias propias, pero sobre una base más o menos unificada que difiere en detalles pero que en todos los casos tiene valor probatorio de la propiedad.

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En Austria el Catastro se remonta al principio del siglo XIX con un catastro fiscal que se transformó en Catastro Jurídico, donde el registro en el Catastro “Grenzkataster” garantiza legalmente los límites de las propiedades.

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En España los desarrollos catastrales estuvieron ligados a los cambios introducidos por Felipe V en la administración de la Corona de Aragón a principios del Siglo XVIII, por los que se eliminaron las Haciendas autóctonas de cada Reino (excepto el Reino de Castilla).

Las nuevas contribuciones se basarían en un único impuesto, de carácter directo y repartido entre los contribuyentes se acuerdo a su riqueza (como capacidad tributaria), planteándose la necesidad de obtener una información sistemática sobre la riqueza que poseía cada pueblo y cada vecino, para la que no existía otro procedimiento que levantar un catastro.
La realización más importante de esa reforma fiscal borbónica fue el llamado Catastro de Patiño.

El Superintendente de Cataluña, Juan Patiño dictó las Normas Generales para la aplicación del Catastro en Cataluña el 15 de octubre de 1716, pasando a ser ese Catastro de Cataluña la referencia obligada de los Catastros Españoles y de manera muy especial en el intento de reforma global del sistema de la Corona de Castilla del Marqués de la Ensenada (1749-1756). El nuevo impuesto impuesto implantado en Cataluña, se llamaría catastro en relación directa con el documento que le servía de base. Se generó así el catastro real, como en relación directa con él el catastro personal y el catastro ganancial.

Muchos historiadores han vinculado la prosperidad de Cataluña con su sistema tributario, defendiendo su relación causa-efecto, básicamente en comparación con el sistema de Rentas Provinciales de la Corona de Castilla.

El sistema se basaba en cuatro libros del catastro para cada pueblo: El libro de cobro de lo personal (con un censo de bienes y habitantes). El libro de cobro de lo ganancial (con la riqueza industrial y mercantil) Los dos libros para el cobro de lo real (uno recogía tierras y casas y el otro los censos)

En la Corona de Castilla, bajo Fernando VI, su ministro el Marqués de Ensenada, quien había trabajado en Cataluña bajo Patiño, implantó un Catastro similar a aquel de Cataluña

Catastro de Ensenada -
Villa de Olias del Rey ( Valencia) 1751
(tomado de Catastro -pub. DGC – España)

La forma de realización de este llamado Catastro de Ensenada, era bastante curioso y alentaba el fraude. El procedimiento comenzaba con la comunicación a las justicias de la fecha de llegada del intendente y la audiencia. Después se convocaba al cura, los alcaldes, uno o dos regidores, el escribano del ayuntamiento y varios vecinos elegidos por éstos como peritos, a los cuales el intendente podría añadir otros dos peritos de pueblos vecinos. La junta así formada respondía a un interrogatorio de 40 preguntas generales sobre el pueblo, sus producciones, precios de los productos, gastos de producción, etc. Esto constituía las llamadas respuestas generales. El resultado era la nota de valor de las tierras del término municipal, con la cual se calculaba el producto de las parcelas.

Terminadas las respuestas generales se publicaba un bando pidiendo a los vecinos que presentaran declaraciones por escrito y firmadas de todos sus bienes, derechos, rentas y cargas. Estas relaciones eran recogidas por los justicias. Las relaciones eran sometidas a comprobación.
Terminados los documentos del catastro de un pueblo era enviado al intendente de la provincia para elaborar los Mapas provinciales. En 1850 se introdujo un sistema estadístico denominado amillaramientos mediante declaraciones juradas de los contribuyentes con el control en manos de los ayuntamientos, llevando según los entendidos a un mayúsculo fraude fiscal.
Las oscilaciones en los conceptos tributarios resultantes de la tormentosa vida política española de fines del siglo pasado y principios del presente, llevaron a distintos intentos de realizar actividades catastrales, pasando por 1860 en la creación de la Junta General de Estadística, en 1870 con los trabajos catastrales apoyados en tres instituciones, la Dirección General de Estadística, el Instituto Geográfico y la Junta Consultiva de Estadística y finalizando en trabajos conjuntos del Instituto Geográfico y el Ministerio de Hacienda

Los problemas españoles de la era moderna, básicamente el llamado “fraude” y “ocultación”, derivados del hecho de no tener un sistema de registro de las trasmisiones inmobiliarias adecuado dando origen a una cantidad enorme de parcelas segregadas de otras originales y no tributando por no encontrarse registradas en el catastro, obligó al gobierno a un enorme esfuerzo económico para la realización de un Catastro integral.

A partir de 1980, la renovación general del Catastro de España, ha brindado sus mejores frutos en la integración a la masa tributaria de alrededor de 6 millones de parcelas que gozaban de impunidad por el desconocimiento fiscal de su existencia. Hoy en día el catastro español es un catastro moderno y tremendamente eficiente, que básicamente ha logrado sus objetivos, no tanto por sus esfuerzos propios sino por la inteligente gestión y coordinación con los registros de la propiedad, lo que hace que toda parcela objeto de propiedad esté declarada.

También ha contribuído en el medio rural, la necesidad de tener los cultivos de cierto tipo declarados en el catastro, debido a que es esta organización la que es tomada como certificación para la aplicación de subsidios de la Unión Europea.

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